Le cadre juridique des projets d’énergies marines renouvelables : défis et opportunités

Face à l’urgence climatique et à la nécessité de diversifier les sources d’approvisionnement énergétique, les énergies marines renouvelables (EMR) s’imposent comme une solution prometteuse. La France, avec ses 11 millions de km² d’espace maritime, dispose d’un potentiel considérable dans ce domaine. Toutefois, le développement de ces projets se heurte à un cadre juridique complexe, situé à l’intersection du droit maritime, du droit de l’environnement et du droit de l’énergie. La mise en place de ces infrastructures en mer soulève des questions juridiques spécifiques relatives à l’occupation du domaine public maritime, aux procédures d’autorisation, à l’évaluation environnementale, ainsi qu’aux mécanismes de soutien financier. Ce texte propose une analyse approfondie du cadre juridique applicable aux projets d’EMR, en mettant en lumière les avancées récentes et les obstacles persistants.

Le cadre juridique international et européen des énergies marines renouvelables

Le développement des énergies marines renouvelables s’inscrit dans un cadre juridique international et européen qui définit les droits et obligations des États en matière d’exploitation des ressources marines. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982, ratifiée par la France en 1996, constitue le texte fondamental qui encadre les activités maritimes. Elle établit différentes zones maritimes où les États exercent des droits souverains, notamment la mer territoriale (12 milles marins) et la zone économique exclusive (200 milles marins). Dans ces espaces, les États côtiers disposent de droits exclusifs pour l’exploration et l’exploitation des ressources naturelles, y compris les ressources énergétiques renouvelables.

Au niveau européen, plusieurs textes encadrent spécifiquement le développement des EMR. La directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables fixe des objectifs contraignants pour les États membres en matière d’énergies renouvelables. Plus récemment, le Pacte vert pour l’Europe (Green Deal) et le paquet législatif « Fit for 55 » ont renforcé ces ambitions, avec un objectif d’au moins 40% d’énergies renouvelables dans le mix énergétique européen d’ici 2030, porté à 45% dans la proposition de révision de la directive sur les énergies renouvelables.

La Commission européenne a par ailleurs adopté en 2020 une stratégie spécifique pour les énergies renouvelables en mer, qui vise à multiplier par cinq la capacité installée d’éoliennes en mer d’ici 2030, pour atteindre 60 GW, et à la porter à 300 GW d’ici 2050. Cette stratégie s’accompagne d’un cadre réglementaire favorable, avec notamment la simplification des procédures d’autorisation et le renforcement de la coopération régionale en matière de planification de l’espace maritime.

La planification de l’espace maritime

La directive 2014/89/UE établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime joue un rôle fondamental dans le développement des EMR. Transposée en droit français par l’ordonnance du 8 décembre 2016, elle impose aux États membres d’élaborer des plans d’aménagement des espaces maritimes (PAEM) pour concilier les différents usages de la mer. Ces plans doivent identifier les zones propices au développement des EMR, en tenant compte des contraintes environnementales, des activités économiques préexistantes (pêche, transport maritime, tourisme) et des enjeux de sécurité maritime.

La mise en œuvre de cette directive a conduit la France à adopter en 2019 des documents stratégiques de façade (DSF) pour chacune des quatre façades maritimes métropolitaines. Ces documents définissent des zones à vocation pour le développement des EMR et fixent des objectifs en termes de puissance installée. Ils constituent le cadre de référence pour la planification des futurs appels d’offres et l’instruction des demandes d’autorisation.

  • Respect des conventions internationales (CNUDM)
  • Conformité aux directives européennes sur les énergies renouvelables
  • Élaboration de plans d’aménagement des espaces maritimes
  • Intégration dans les documents stratégiques de façade

Le régime d’occupation du domaine public maritime pour les installations EMR

Les projets d’énergies marines renouvelables nécessitent l’occupation du domaine public maritime (DPM), qui est soumise à un régime juridique spécifique. En droit français, le DPM est inaliénable et imprescriptible, ce qui signifie qu’il ne peut être cédé et que son occupation est nécessairement temporaire. L’implantation d’infrastructures EMR requiert donc l’obtention d’un titre d’occupation domaniale, généralement sous la forme d’une concession d’utilisation du DPM en dehors des ports, régie par les articles R. 2124-1 à R. 2124-12 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

La durée de ces concessions peut aller jusqu’à 40 ans, ce qui correspond à la durée de vie moyenne des installations EMR. Elles sont délivrées par le préfet de département ou, pour les projets d’envergure nationale, par le ministre chargé de la mer. La procédure d’instruction comprend une enquête publique et la consultation des services de l’État et des collectivités territoriales concernées. Le concessionnaire doit verser une redevance domaniale, dont le montant est fixé en fonction des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public.

Pour les projets commerciaux d’EMR, l’attribution des concessions d’utilisation du DPM est généralement couplée avec la procédure d’appel d’offres pour l’attribution du soutien financier. L’État réalise alors une procédure de mise en concurrence qui porte à la fois sur l’occupation du domaine public et sur le tarif d’achat de l’électricité produite. Cette approche, dite de « guichet unique », vise à simplifier les démarches administratives pour les porteurs de projets.

Le régime spécifique des installations éoliennes en mer

Les parcs éoliens en mer bénéficient d’un régime juridique particulier, issu de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement et de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Ces textes ont introduit le principe du « permis enveloppe », qui permet une certaine flexibilité dans la définition des caractéristiques techniques des installations au moment de la demande d’autorisation.

La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC) a renforcé cette approche en instaurant un régime d’autorisation à caractéristiques variables. Ce dispositif permet au porteur de projet de faire évoluer certaines caractéristiques de son installation (nombre et puissance des éoliennes, dimensions des mâts, etc.) après l’obtention des autorisations initiales, sans avoir à solliciter de nouvelles autorisations, dans les limites définies par le « permis enveloppe ».

Plus récemment, la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) a apporté de nouvelles simplifications. Elle prévoit notamment que l’État réalise lui-même les études préalables (étude d’impact environnemental, étude de la ressource en vent, études géotechniques) avant le lancement des appels d’offres, ce qui réduit les risques pour les candidats et accélère la mise en œuvre des projets.

  • Attribution de concessions d’utilisation du domaine public maritime
  • Procédure de mise en concurrence pour les projets commerciaux
  • Régime du « permis enveloppe » pour les éoliennes en mer
  • Réalisation d’études préalables par l’État

Les procédures d’autorisation environnementale et l’évaluation des impacts

Les projets d’énergies marines renouvelables sont soumis à un ensemble de procédures d’autorisation visant à garantir leur compatibilité avec les enjeux environnementaux. Depuis l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017, ces différentes autorisations ont été fusionnées au sein d’une autorisation environnementale unique, qui regroupe notamment l’autorisation au titre de la loi sur l’eau, la dérogation à l’interdiction d’atteinte aux espèces protégées, et l’autorisation de défrichement lorsqu’elle est nécessaire pour les installations terrestres connexes.

L’autorisation environnementale est délivrée par le préfet de département après une instruction qui comprend une phase d’examen, une enquête publique, et une phase de décision. Le dossier de demande doit comporter une étude d’impact environnemental complète, qui analyse les effets du projet sur l’environnement marin, la biodiversité, le paysage, ainsi que les impacts cumulés avec d’autres projets existants ou approuvés. Cette étude doit respecter le principe de la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC), qui vise à minimiser les atteintes à l’environnement et à compenser les impacts résiduels significatifs.

Les projets EMR sont par ailleurs soumis à une évaluation des incidences Natura 2000 lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site du réseau européen Natura 2000. Cette évaluation peut être intégrée à l’étude d’impact environnemental et doit démontrer l’absence d’effets significatifs sur les habitats et espèces qui ont justifié la désignation du site.

Les enjeux spécifiques de l’évaluation environnementale en milieu marin

L’évaluation environnementale des projets EMR présente des défis particuliers liés au milieu marin. La connaissance scientifique des écosystèmes marins et des impacts potentiels des installations EMR reste encore partielle, ce qui peut compliquer l’évaluation des incidences. Les principaux enjeux environnementaux concernent les impacts sur l’avifaune (risques de collision avec les éoliennes), les mammifères marins (perturbations acoustiques pendant la phase de construction), les habitats benthiques (destruction directe lors de l’implantation des fondations), et les corridors migratoires pour les espèces marines.

Pour pallier ces incertitudes, le principe de précaution est appliqué, et des mesures de suivi environnemental sont systématiquement imposées aux exploitants. Ces suivis permettent d’acquérir des connaissances sur les impacts réels des installations et d’adapter si nécessaire les mesures d’évitement, de réduction ou de compensation. La jurisprudence du Conseil d’État a confirmé la légalité de cette approche adaptative, notamment dans sa décision du 13 juillet 2012 concernant le parc éolien en mer de Saint-Brieuc.

La loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 (ASAP) a par ailleurs introduit la possibilité pour l’État de réaliser lui-même l’étude d’impact environnemental avant le lancement des appels d’offres. Cette réforme vise à améliorer la qualité des évaluations environnementales, à réduire les délais d’instruction des demandes d’autorisation, et à sécuriser juridiquement les projets face au risque contentieux.

  • Autorisation environnementale unique regroupant plusieurs autorisations
  • Étude d’impact environnemental respectant la séquence ERC
  • Évaluation des incidences Natura 2000
  • Mesures de suivi environnemental adaptatives

Les mécanismes de soutien financier et la valorisation de l’électricité produite

Le développement des énergies marines renouvelables nécessite des mécanismes de soutien financier pour garantir la rentabilité des projets, compte tenu des coûts d’investissement élevés et des risques technologiques. En France, ces mécanismes reposent principalement sur des dispositifs de complément de rémunération attribués dans le cadre d’appels d’offres organisés par la Commission de régulation de l’énergie (CRE).

Le complément de rémunération est un mécanisme qui garantit aux producteurs un niveau de revenus prédéfini. Les producteurs vendent leur électricité sur le marché et perçoivent une prime qui compense l’écart entre le prix de marché et le tarif de référence fixé lors de l’appel d’offres. Ce système, instauré par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, a remplacé l’ancien mécanisme d’obligation d’achat à prix fixe pour les installations de grande puissance.

Les appels d’offres pour les EMR sont organisés selon une programmation pluriannuelle définie dans la Programmation Pluriannuelle de l’Énergie (PPE), qui fixe les objectifs de développement par filière. La PPE 2019-2028 prévoit ainsi le lancement d’appels d’offres pour l’éolien en mer à hauteur de 1 GW par an, avec une alternance entre l’éolien posé et l’éolien flottant selon les façades maritimes.

L’évolution des prix et la compétitivité croissante des EMR

On observe une baisse significative des prix proposés dans les appels d’offres pour l’éolien en mer au cours des dernières années. Alors que les premiers projets français attribués en 2012 et 2014 bénéficiaient de tarifs de l’ordre de 200 €/MWh, les projets attribués plus récemment affichent des prix nettement inférieurs. Le parc de Dunkerque, attribué en 2019, a ainsi été remporté avec un tarif de 44 €/MWh, comparable aux prix observés sur le marché de gros de l’électricité.

Cette évolution reflète la maturation technologique et industrielle de la filière, ainsi que les effets d’apprentissage et d’échelle liés au déploiement croissant de l’éolien en mer en Europe. Pour les technologies moins matures comme l’éolien flottant ou l’hydrolien, les tarifs restent plus élevés, justifiant le maintien de mécanismes de soutien spécifiques.

Au-delà du complément de rémunération, d’autres mécanismes de soutien sont mobilisés pour accompagner le développement des EMR, notamment les aides à la recherche et développement financées par l’Agence de la transition écologique (ADEME) et le Programme d’investissements d’avenir (PIA). Des dispositifs de soutien à l’innovation comme les fermes pilotes permettent par ailleurs de tester en conditions réelles des technologies émergentes avant leur déploiement commercial.

  • Mécanisme de complément de rémunération attribué par appels d’offres
  • Programmation Pluriannuelle de l’Énergie fixant des objectifs par filière
  • Baisse significative des prix pour l’éolien en mer posé
  • Dispositifs spécifiques pour les technologies moins matures

Les défis juridiques et les perspectives d’évolution du cadre réglementaire

Malgré les réformes successives visant à simplifier et sécuriser le cadre juridique des énergies marines renouvelables, plusieurs défis persistent. Le premier concerne le risque contentieux, qui demeure élevé pour ces projets. Les recours contre les autorisations administratives sont fréquents et peuvent considérablement retarder la réalisation des projets. Bien que la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 (ESSOC) ait institué un contentieux à double niveau pour les EMR, avec un recours direct devant la Cour administrative d’appel compétente, les délais judiciaires restent significatifs.

Un second défi réside dans la coordination des usages en mer. Les EMR entrent potentiellement en conflit avec d’autres activités maritimes, notamment la pêche professionnelle, le transport maritime ou les activités récréatives. La conciliation de ces usages nécessite une approche intégrée de la planification maritime, qui dépasse le cadre strictement juridique pour englober des dimensions sociales, économiques et politiques.

La question du raccordement électrique des installations EMR au réseau terrestre constitue un troisième défi majeur. Ce raccordement, réalisé par le gestionnaire du réseau de transport d’électricité (RTE), fait l’objet d’une procédure d’autorisation distincte et soulève des enjeux spécifiques en termes d’impact environnemental et d’acceptabilité sociale. La loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 a clarifié la répartition des responsabilités en confiant à RTE la maîtrise d’ouvrage et le financement du raccordement, mais des difficultés opérationnelles subsistent.

Les pistes de réforme pour accélérer le déploiement des EMR

Face à ces défis, plusieurs pistes de réforme sont envisagées pour améliorer le cadre juridique des EMR. La première concerne le renforcement de la planification maritime, avec l’élaboration de documents stratégiques de façade plus précis et prescriptifs, identifiant clairement les zones propices au développement des EMR et anticipant les conflits d’usage potentiels.

Une deuxième piste porte sur l’amélioration de la participation du public en amont des projets. Le débat public organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP) constitue un outil précieux pour associer les citoyens à la définition des projets et prévenir les contestations ultérieures. La généralisation des débats publics « macro-zones » avant le lancement des appels d’offres, comme cela a été fait pour le projet d’éolien en mer au large de la Normandie, pourrait contribuer à renforcer l’acceptabilité sociale des projets.

Une troisième piste vise à développer des mécanismes de partage de la valeur avec les territoires concernés. Au-delà de la taxe spécifique sur les éoliennes en mer, instituée par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 et dont le produit est réparti entre les communes littorales, les comités des pêches et les projets de développement durable, d’autres formes d’association des acteurs locaux pourraient être envisagées, comme le financement participatif ou la création de sociétés de projet associant collectivités et citoyens.

Enfin, une quatrième piste concerne l’harmonisation du cadre juridique au niveau européen. La Commission européenne a présenté en novembre 2022 un plan d’action visant à accélérer le déploiement des énergies renouvelables, qui prévoit notamment des mesures de simplification administrative pour les projets EMR. Une directive européenne spécifique pourrait contribuer à standardiser les procédures d’autorisation et à faciliter la coopération transfrontalière dans les bassins maritimes partagés.

  • Réduction du risque contentieux par des réformes procédurales
  • Amélioration de la planification maritime et de la coordination des usages
  • Participation du public en amont des projets via des débats publics
  • Développement de mécanismes de partage de la valeur avec les territoires

Vers un droit des EMR plus intégré et adapté aux enjeux de la transition énergétique

L’analyse du cadre juridique des énergies marines renouvelables révèle une évolution progressive vers un droit plus intégré et adapté aux spécificités de ces technologies. Les réformes successives ont permis de simplifier les procédures administratives, de sécuriser les investissements et d’améliorer la prise en compte des enjeux environnementaux. Toutefois, cette évolution reste inachevée, et de nouvelles adaptations seront nécessaires pour accompagner le déploiement massif des EMR prévu dans les prochaines décennies.

L’un des principaux défis pour l’avenir réside dans l’articulation entre les différentes échelles de régulation. Le droit des EMR se construit en effet à l’interface entre le droit international, le droit européen, le droit national et les réglementations locales. Cette multiplicité de sources normatives peut engendrer des contradictions ou des incohérences qu’il convient de résoudre pour garantir la sécurité juridique des projets.

Un autre défi majeur concerne l’adaptation du droit à l’évolution rapide des technologies. Les innovations technologiques dans le domaine des EMR (éoliennes flottantes de grande puissance, systèmes houlomoteurs ou hydroliens de nouvelle génération, etc.) peuvent rendre obsolètes certaines dispositions réglementaires conçues pour des technologies plus anciennes. Le cadre juridique doit donc être suffisamment souple pour intégrer ces évolutions sans nécessiter des réformes constantes.

Le rôle des collectivités territoriales et des acteurs locaux

Les collectivités territoriales jouent un rôle croissant dans le développement des EMR, notamment à travers leurs compétences en matière d’aménagement du territoire et de développement économique. Les régions, en particulier, se sont saisies de cet enjeu en élaborant des stratégies de développement des EMR dans le cadre de leurs schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et de leurs stratégies de spécialisation intelligente.

Certaines collectivités vont plus loin en s’impliquant directement dans les projets, soit à travers des prises de participation dans les sociétés de projet, soit en développant leurs propres initiatives. La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a d’ailleurs facilité cette implication en permettant aux collectivités de participer au capital de sociétés de production d’énergies renouvelables.

Cette territorialisation du droit des EMR s’accompagne d’une attention accrue portée à l’acceptabilité sociale des projets. Les dispositifs de concertation et de participation du public évoluent pour permettre une association plus étroite des parties prenantes locales à la définition et à la mise en œuvre des projets. Cette dimension participative, qui dépasse le cadre strictement juridique, est néanmoins essentielle pour garantir la légitimité sociale des projets et prévenir les contestations.

En définitive, le droit des EMR apparaît comme un droit en construction, qui doit trouver un équilibre entre plusieurs impératifs : accélérer le déploiement des énergies renouvelables pour répondre à l’urgence climatique, préserver les écosystèmes marins et la biodiversité, garantir la sécurité juridique des investissements, et assurer l’acceptabilité sociale des projets. Cet équilibre ne pourra être atteint que par une approche intégrée, associant l’ensemble des acteurs concernés dans une démarche de co-construction du cadre juridique et réglementaire.

  • Articulation entre les différentes échelles de régulation (international, européen, national, local)
  • Adaptation du cadre juridique aux innovations technologiques
  • Rôle croissant des collectivités territoriales dans le développement des EMR
  • Importance de l’acceptabilité sociale et des démarches participatives